《改革开放进程中的中国参政党》
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中西执政党执政方式比较及其启示
作者:李景治 来源: 时间:2006-10-11 15:38:00 点击量:9859

    一、中西政党获得执政地位的方式比较

  1.西方政党获得执政地位的方式
  当代西方政党都是通过选举获得多数选票上台执政的。但由于各国的政治体制和政党制度不完全一样,其政党获得执政地位的方式也有所不同,大体上可以分为以下三类:
  其一,在实行内阁制的国家,某个政党一旦在选举中获得议会多数议席,就可以出面组阁,并担任总理(或首相)等重要职务。但是,选举中也可能出现选票比较分散的情况。一个政党获得的议席只是相对多数而未过半数,它往往要联合其他议会政党,组成所谓的少数党政府。英国、意大利、日本等国都实行这种制度。
  其二,在实行总统制的国家,一个政党获得总统选举的胜利,便可上台执政。由于总统选举和议会选举是分开进行的,在总统选举中获胜的政党,在议会参众两院的选举中并不一定获得多数议席。由于总统直接掌管行政大权,而总统又不是由议会选举产生的,所以即使总统所属的政党在参议院或者众议院处于少数党地位,也并不影响该党执政。只不过总统的施政因时常受到议会反对党的掣肘、刁难而比较艰难。美国是实行这种制度的典型国家。
  其三,实行半总统制的国家,总统和议会的选举是分开举行的。总统由选民直接选举产生,并掌握比较大的实际行政权力,例如可以解散政府,新一届政府的组成也必须得到总统的批准。在议会选举中获得多数议席的政党出面组阁。一般来说,总统的任期比较长,而政府的任期相对比较短,总统和议会的选举并不是同时进行。这样,总统和政府首脑可能分属两个不同的政党。法国是实行这种制度的典型国家。
  此外,由于西方各国地方政府是由地方选举产生的,全国的大选和地方的选举也不是同时进行。这样,在全国的大选中获胜上台执政的党,在地方的选举中不一定能够获胜。也就是说,在中央执政的党,在地方不一定也执政。这种情况在西方各国普遍存在。美国的民主、共和两大政党在全国的选举中互有胜负,轮流上台执政;在各州的选举中,有时是平分秋色,有时各有优劣。意大利共产党虽然在全国没有机会执政,但第二次世界大战以后,曾在不少地方长期执政。而印度共产党在不少邦(相当于中国的省)长期执政,但在中央政府一直未曾单独执政。
  总的来看,通过选举获得多数选票上台执政,是西方政党获得执政地位的最主要的方式。从政治学的角度来说,这也是西方执政党执政的主要合法性来源。
  
  2.中国共产党获得执政地位的方式
 
  中国共产党领导广大人民群众经过长期的武装斗争,推翻了旧政权,并通过政治协商和人民代表大会选举的形式获得了执政地位。这种执政地位得到全国人民的支持和各民主党派的拥护。每五年召开的新一届全国人民代表大会选举产生国家领导人,并确立新一届政府的人选;每年召开的全国人民代表大会审议通过中央政府的工作报告、中央政府的各项方针政策,以及重要人事任免……这些都是对中国共产党执政地位的肯定。同时,由于中国的政治制度和政治体制与西方国家不同,无论中央还是地方,中国共产党都是执政党。总的来看,中国共产党的执政地位是历史形成的,是中国的具体国情所决定的,也是广大人民群众的选择。中国共产党的执政地位,不是简单地通过西方式的选举,而是通过具有中国特色的民主选举和民主协商有机结合的方式实现的。也就是说,自第一届全国人民代表大会起,中国共产党便从人民代表大会的选举中获得大多数选民对其执政地位的支持,从而获得合法执政的法律地位;而从多党合作与政治协商中获得各民主党派及社会团体对其执政地位的拥护,从而避免了多党竞选这种不符合中国国情的政治参与方式。

    二、中西执政党执政方式的比较
 
  1. 西方执政党执政的方式

  西方执政党主要通过三种渠道直接或间接参与执政:其一,组织政府,选拔、推荐官员。其二,协助当选总统和新政府制定执政方针。其三,在议会中维护政府的执政方针,保证政府预算、官员任命等议案的最终通过。由于各政党所代表的利益集团的利益不同,所以一项议案往往相互扯皮,久议不决。对此邓小平早就有过评论,并告诫中国的政治体制改革不能走这样的路。但值得注意的是,西方各国的执政党往往在赢得选举胜利并组织起新一届政府之后就“退居二线”,一般不干预政府决策,更不直接处理政府的内政外交事务。它们对政府的影响是间接的、有限的。具体情况也不完全一样,大体上可以分为两类:
  一类是美国式典型“选举政党”。执政党的“执政”主要体现在总统及由本党精英组成的政府的执政行为上,执政党作为一个集体发挥执政作用并不明显。政府的大政方针和重要决策不需要得到执政党的批准或认可。按照惯例,执政党也不会做出决议或提出重要议案要求总统或政府贯彻执行。这种执政党可以称作“超脱式执政党”。

     另一类是日本式执政党。选举获胜、新一届政府组成之后,执政党和政府之间的关系仍然较为密切,在政府各项工作的运作中,执政党都扮演着较为积极的、不容忽视的角色。一方面,执政党直接或间接参与政府方针政策的制定。政府议案的提出都要经过执政党内部的讨论,只有得到党内主流的认同及多数非主流派的支持,才能提交议会讨论。也就是说,执政党对政府方针政策的制定有一定的影响力。有些政府的议案就是由执政党的相关部门首先拟订初步方案,然后会同政府相关部门进行商讨,最后再提交给执政党的决策层;另一方面,政府各部门也比较重视执政党相关部门的意见。他们提交给议会审议的议案,为了保证顺利通过,往往先提交执政党相关部门征求意见、进行会商,得到认可后才正式提出。与美国式的执政党相比,日本式的执政党“执政”的色彩更加明显,执政功能更加健全,对政府的影响力也更大。这种执政党可以称作“介入式执政党”。

  此外,需要指出,西方国家的公务员(含军官)队伍相对独立,政务类官员和事务类官员严格分开。政务类官员由执政党选拔、推荐,经议会同意,总统或政府首脑任命,随本党在选举中胜负而去留。也就是说,选举获胜的政党有权任命(议会批准)政府主要成员和各部门的正职官员。一旦该党在选举中失败,不仅政府首脑要更迭,而且这些官员也被新的执政党所推荐的人选所取代。所谓事务类官员,都具有公务员身份,必须严格遵守公务员制度及相关的法律,政治上保持“中立”,不得参加政党和政党活动,其升迁由公务员制度及其内部机制来决定,主要不取决于政党选举胜负。执政党不能在公务员队伍中建立自己的组织、开展政党的活动。公务员按照年资、贡献和能力逐级提升,最高可担任本部门的副职官员。具有公务员身份的人,不能参加政务类官员的竞选,如要参加,必须退出公务员队伍(含军队)。即使是执政党,也不能介入公务员内部的事务,可谓“铁打的衙门(公务员队伍),流水的官(政务类官员)”。在实行多党轮流执政、政府更迭比较频繁的西方,正是这种公务员制度保证了政府各部门运行的稳定性、一贯性,比较有效地防止了政府日常管理的紊乱和社会的动荡。日本的情况有些特殊,由于自民党自20世纪50年代中期以来长期单独执政,所以公务员同执政党之间的联系较为密切,甚至形成了所谓的“党友”这样的非正式组织。按照一些不成文的潜规则,“党友”通过各种赞助的形式变相交纳“党费”,以加强同执政党的关系,从中牟取利益。这种情况在西方各国中是比较少的。即使在日本,随着自民党一党长期单独执政局面的结束和多党轮流执政或联合组阁局面的出现,政党与公务员队伍的关系也会回归西方政党政治的主流。
  综上所述,一般政党同政府并没有直接的联系,前者是社会政治团体,而后者是国家权力部门,各自按照相关的法律法规进行活动,相互之间没有领导和被领导的关系。只有当政党获得了选举的胜利,上台执政,政党和政府才产生直接的联系。但总的来看,党政的职能有着明确的界定,基本不存在党政不分、以党代政的问题。

     2. 中国共产党的执政方式
  同西方的执政党相比较,中国共产党作为执政党,所担负的责任要重大得多,同政府的联系也密切得多,其执政方式也有很大的差别。中国共产党主要通过以下方式来执政:其一,组织政府,选拔、推荐官员(全国及各级人民代表大会或其常务委员会批准)。其二,从政治上对政府进行指导和领导,指导制定政府的方针政策。其三,在人大中保证政府的工作报告和方针政策以及政府预算、官员任命等议案的顺利通过。其四,党管干部。中国的公务员制度和公务员队伍同西方不同:一是没有严格区分政务类官员和事务类官员;二是公务员在政治上不能保持中立,必须拥护党的领导,拥护社会主义制度。中国共产党在公务员队伍中建有自己的组织,在公务员队伍中的存在、活动和发展都是公开、合法的。按照党和国家的现行制度和方针政策,坚持党管干部的原则。从宏观上看,干部的管理工作包括制度与方针政策的制定、重要人选的决定都是由执政党负责的;从微观上看,各级领导班子的组成,一定级别的干部包括公务员都是由党的组织部门负责管理,包括选拔、推荐、考核、奖惩、任免的实际准备工作。
  中国共产党的这种执政方式是由中国的国体、政治体制和具体国情所决定的,有其独特的优势,但也存在党政不分、以党代政的问题。如何发挥优势、克服不足,进一步改革和完善执政党的执政方式,是我们面临的一项重大的任务。
  
  三、中西执政党在国家和社会生活中地位与作用的比较
  
  1.西方执政党在国家和社会生活中的地位与作用
  从总体上看,西方国家的执政党受到法律和各项制度的制约以及政治理念和政治传统的影响,其权力、职能和作用是有限的,同<

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